Bussola

Corte costituzionale

20 Gennaio 2016 |

Sommario

Inquadramento | Il sindacato di legittimità costituzionale delle leggi | Le decisioni della Corte costituzionale |

Inquadramento

La Carta costituzionale a chiusura dell’ordinamento della Repubblica (Parte II della Costituzione) al Titolo VI, nel contesto delle garanzie costituzionali, prevede l’istituzione della Corte costituzionale e ne regola la composizione (art. 135 Cost.) le funzioni (art. 134 Cost.) e le regole dei relativi giudizi (artt. 136-137 Cost.).

In particolare, con riferimento ai poteri della Corte costituzionale, vanno segnalati: a) il giudizio sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle regioni; b) il giudizio sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le regioni; c) il giudizio sulle accuse contro il Presidente della Repubblica ed i ministri (secondo l’art. 134 della Costituzione) e d) il controllo sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo (secondo l’aggiunta contenuta nella legge cost. n. 1 del 1953).

In questo contesto, anche per il suo peculiare significato per la giustizia penale, l’attenzione va portata sul sindacato di legittimità delle leggi.

Il sindacato di legittimità costituzionale delle leggi

Ai sensi dell’art. 134 Cost., la Corte costituzionale giudica sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni. L’idea della superiorità normativa della Costituzione è infatti inseparabile dalla previsione di un sindacato di legittimità delle leggi.

 

In evidenza

Il sistema accolto in Italia si può definire accentrato, perché competente a dichiarare l’incostituzionalità di una legge, non è qualunque giudice ma solo un organo ad hoc: la Corte costituzionale; successivo, giacché il controllo riguarda le leggi già entrate in vigore; a effetti generali di annullamento: la dichiarazione di incostituzionalità produce effetti erga omnes e determina la retroattiva caducazione della norma incostituzionale. Sono previsti due differenziati modi di accesso al controllo di costituzionalità: la via incidentale e il giudizio in via di azione. Nel primo caso, la questione deve essere sollevata da un giudice nel corso di un giudizio. Nel secondo la questione è proposta su ricorso dello Stato contro una legge regionale o di una Regione contro leggi dello Stato o di altra Regione, ai sensi dell’art. 127 della Costituzione.

 

Stante il suo rilievo, per gli operatori della giustizia penale, sarà opportuno soffermarsi, in questa occasione, soltanto sul primo aspetto.

L’art. 1 della l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1 stabilisce che: La questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d’ufficio o sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e ritenuta dal giudice non manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione. La disposizione si salda con quella dell’art. 23 della l. 11 marzo 1953, n. 87, la quale, con terminologia letteralmente più restrittiva, prevede che: Nel corso di un giudizio dinanzi a un’autorità giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione di legittimità costituzionale mediante apposita istanza. L’art. 1 delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale del 16 marzo 1956 riconosce poi il potere di sollevare la questione al giudice, singolo o collegiale, davanti al quale pende la causa.

In evidenza

Non basta, tuttavia, che l’incidente sia sollevato davanti ad un’autorità giurisdizionale, ma è necessario che tale iniziativa sia esplicata nel corso di un giudizio. La legittimazione a sollevare la Q.L.C. deve essere apprezzata in concreto. Non è sufficiente, dunque, che il giudice a quo sia in astratto abilitato a compiere un giudizio ma occorre che concretamente eserciti un potere decisionale in ordine all’applicazione o interpretazione della norma denunciata.

La stessa Corte costituzionale è legittimata a sollevare dinanzi a se stessa questioni di costituzionalità di norme di cui è chiamata a fare applicazione.

  

Per rimettere una questione alla Corte costituzionale, l’art. 23, l. n. 87 del  1953 richiede altresì che il giudizio non possa essere risolto indipendentemente dalla questione di legittimità costituzionale e che questa non sia ritenuta manifestamente infondata.

La rilevanza della questione costituisce una diretta derivazione del carattere incidentale del sindacato di costituzionalità. Se infatti  non si richiedesse la necessaria applicazione nel giudizio a quo della disposizione asseritamente illegittima, sarebbe possibile formulare questioni di costituzionalità del tutto sganciate dalle vicende applicative della legge, questioni astratte.

 

In evidenza

La rilevanza è in tal senso il requisito processuale che formalizza il legame necessario dell’incidente di costituzionalità con il giudizio principale.

 

Questo legame può essere tuttavia più o meno intenso a seconda del modo di intendere la rilevanza come astratta applicabilità in giudizio della disposizione denunciata o come effettiva influenza della soluzione della quaestio sulla decisione da rendere nel giudizio a quo, capacità della pronuncia di accoglimento di orientare l’esito della decisione di merito. In ogni caso, la rilevanza non si identifica con l’interesse ad agire o a difendersi nel processo a quo ma costituisce un interesse obiettivo dell’ordinamento dalla legalità costituzionale.

La sussistenza del necessario legame fra giudizio principale e giudizio incidentale deve essere apprezzata al momento in cui la questione viene sollevata: il giudizio di rilevanza è infatti un giudizio storicizzato, rispetto al quale i fatti sopravvenuti nel giudizio principale restano privi di rilievo, a evitare che l’interesse oggettivo cui è preordinata la soluzione della questione di costituzionalità si appiattisca sull’interesse soggettivo delle parti. Neppure l’estinzione del giudizio a quo è di per sé sufficiente a determinare la sopravvenuta inammissibilità per irrilevanza della questione sollevata.

È piuttosto frequente che successivamente alla proposizione della questione di legittimità costituzionale si verifichi un mutamento nel quadro normativo che incida sull’applicazione della norma sospetta di incostituzionalità. In questi casi la Corte restituisce generalmente gli atti al giudice a quo, affinché valuti la perdurante rilevanza della questione.

Non si fa luogo alle restituzione degli atti quando la disciplina sopravveniente rechi mere modifiche formali rispetto a quella oggetto del giudizio costituzionale ovvero espressamente escluda la propria retroattività, lasciando così impregiudicata l’applicabilità della norma denunciata al giudizio principale. Talvolta la necessità di restituire gli atti per un nuovo esame della rilevanza sorge dal sopravvenire di una pronuncia di accoglimento della Corte costituzionale che abbia parzialmente annullato la norma oggetto del giudizio o altra disposizione con questa connessa o funzionalmente collegata. Anche una sentenza di accoglimento additivo, che abbia introdotto nel sistema normativo un elemento ulteriore rispetto a quelli considerati dal giudice all’atto della formulazione delle censure, potrebbe influire sulla rilevanza della questione.

 

In evidenza

Come anticipato, oltre ad essere rilevante, la questione di legittimità costituzionale deve essere non manifestamente infondata, volendosi evitare che la Corte costituzionale sia investita di questioni pretestuose o formulate con fini dilatori.

 

Il dato viene interpretato dalla Corte costituzionale in modo rigoroso; richiedendosi una argomentazione dotata di plausibilità logica che sostenga la denunciata incostituzionalità della legge. Sono infatti colpite con decisioni di inammissibilità le questioni motivate in forma perplessa o ancipite o contraddittoria, tali da non consentire l’esatta individuazione del petitum, quelle che sono prospettate in forma alternativa o si risolvono in questioni meramente interpretative. In sostanza, la motivazione sulla non manifesta infondatezza deve essere frutto di un’autonoma e responsabile valutazione del giudice a quo e lungi dal limitarsi alla prospettazione di un dubbio, deve contenere un’articolata argomentazione sull’incostituzionalità della disposizione denunciata. A tal fine si richiede, a pena di inammissibilità della questione, che il giudice remittente esplori tutte le possibilità di interpretare la disposizione denunciata in senso conforme a Costituzione (cosiddetta interpretazione adeguatrice), dacché in linea di principio le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali.

 

In evidenza

Si è infatti consentito in tal modo al giudice comune, in diametrale opposizione rispetto alle finalità proprie del requisito della non manifesta infondatezza, di partecipare attivamente all’attuazione e interpretazione dei precetti costituzionali, coinvolgendolo nella ricerca della soluzione razionalizzatrice della normativa incostituzionale.

 

Ricorrendo le riferite condizioni, il giudice pronuncia ordinanza con la quale dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso (art. 23 l. 87/1953). L’ordinanza è trasmessa alla Corte costituzionale insieme con gli atti e con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni prescritte. Solo con il deposito della prova di tali notificazioni il Presidente della Corte costituzionale può accertarne la regolarità e disporre la pubblicazione dell’ordinanza nella Gazzetta Ufficiale e il cancelliere può annotare l’ordinanza nel registro generale con le date delle notificazioni e della pubblicazione. Quando non se ne sia data lettura nel pubblico dibattimento, l’ordinanza di rinvio è notificata a cura della cancelleria dell’organo giurisdizionale remittente: alle parti in causa; al pubblico ministero, quando il suo intervento sia obbligatorio; al Presidente del Consiglio dei ministri o della Giunta regionale, a seconda che sia in questione una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una Regione (art. 23, comma 4, l. n. 87 del 1953).

L’ordinanza viene comunicata dal cancelliere anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento o al Presidente del Consiglio regionale interessato. I notificatari dell’ordinanza di rimessione – fatta eccezione per il pubblico ministero – sono i soggetti legittimati a prendere parte al giudizio che si svolge davanti alla Corte.

Sono ammessi a costituirsi nel giudizio incidentale i soggetti che erano formalmente parti del processo a quo al momento dell’emanazione dell’ordinanza di rimessione, mentre non è proponibile – fatte salve alcune situazioni specifiche nelle quali si è riconosciuto un interesse specifico o un pregiudizio irrimediabile – alcuna forma di intervento da parte di terzi, non essendo ammissibile, nei confronti della legge, la figura del contro interessato.

 

In evidenza

L’ordinanza con cui si solleva una questione di legittimità costituzionale deve, a pena di inammissibilità, indicare le disposizioni della legge o dell’atto avente forza di legge dello Stato o della Regione che si ritengano viziate da illegittimità costituzionali (le norme censurate) nonché le disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate (le norme-parametro).

Le prime individuano l’oggetto del giudizio, le secondo il parametro alla stregua del quale deve essere valutata la censura di illegittimità costituzionale. Sono in tal modo segnati i termini della questione di legittimità costituzionale, dovendo escludersi che le parti possano, successivamente, ampliarne l’oggetto o modificarne il contenuto e i profili. Si chiarisce in tal modo che il controllo di costituzionalità si svolge non sulle enunciazioni di contenuto prescrittivo, ma sulle norme che da esse si ricavano, che vengono raffrontate con le norme che si desumono dalle disposizioni costituzionali invocate come parametro: può dirsi, pertanto, che la Corte giudica su norme, eliminando, correggendo, integrando contenuti normativi riconducibili a una o più disposizioni.

 

L’art. 134 della Costituzione delimita rigorosamente l’oggetto del sindacato di legittimità costituzionale alle leggi e agli atti con forza di legge dello Stato e delle Regioni.

Escluso ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento, il controllo di legittimità costituzionale si estrinseca in relazione alle norme costituzionali che si assumono violate il cui riferimento – come detto – costituisce requisito necessario e indefettibile delle questioni di legittimità costituzionale proposte in via incidentale o di azione così come dei conflitti fra poteri, e di quelli fra Stato e Regioni. L’inesatta indicazione del parametro, per un mero lapsus calami, può essere di certo superata in via interpretativa dalla Corte quando risulti comunque chiaro, dal tenore dell’atto introduttivo del giudizio, quale vizio di costituzionalità sia imputato alla norma censurata. Eguale soluzione è da darsi ai casi nei quali, pur difettando, nell’atto introduttivo del giudizio, l’indicazione esplicita di una norma costituzionale da assumere a parametro, sia invocato un principio agevolmente riconducibile a una disposizione della Costituzione (tipico l’esempio del principio di ragionevolezza, che si suole considerare specificativo del principio di eguaglianza), o anche principi privi di espressa formulazione e non puntualizzabili in una disposizione costituzionale specifica, ma capaci di informare l’intero sistema giuridico a livello costituzionale, come ad es. il principio di legalità sostanziale o quello di separazione dei poteri.

Non sempre tuttavia, il parametro di validità è rappresentato dalle fonti costituzionali. In realtà,  il parametro cambia in relazione a ciascun atto e in dipendenza dello stesso tipo di giudizio che si svolge. Quando si invochi nel giudizio costituzionale la lesione da parte della norma censurata del principio di eguaglianza, il raffronto si svolgerà sempre fra la norma censurata e un termine di comparazione (tertium comparationis) avente, ordinariamente, il medesimo rango formale.

Una norma comunitaria può costituire parametro diretto di costituzionalità di un atto normativo statale o regionale in un giudizio in via di azione, non in un giudizio in via incidentale, dove la questione relativa sarebbe inammissibile, potendo il giudice comune direttamente disapplicare la legge interna contrastante con la norma comunitaria autoapplicativa, ovvero rimettere la questione alla Corte di giustizia ovvero alla Corte costituzionale.

Su di un altro piano, si pone la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, costituente normativa interposta in quanto autorizzata a comportare il parametro di costituzionalità per il carattere condizionante che esercita nei confronti dell’esercizio della potestà legislativa in contestazione e come tale capace di fungere da parametro di costituzionalità.

Il discorso trova ulteriori estrinsecazioni con riferimento al diritto comunitario ed alla disciplina sovranazionale di natura pattizia, soprattutto con riferimento alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, anche alla luce della presenza di due Corti, quella di giustizia del Lussemburgo e quella della Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo. Il tema è stato messo a fuoco dalla coppia di sentenze gemelle della Corte costituzionale (nn. 348 e 349 del 2007).

Le decisioni della Corte costituzionale

La Corte giudica in via definitiva con sentenza. Tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza. I provvedimenti del Presidente sono adottati con decreto (art. 18, l. 87 del 1953).

Prescindendo da questi ultimi provvedimenti, dal punto di vista formale e procedimentale la differenza di regime tra le sentenze e le ordinanze consiste soprattutto nella “succinta” motivazione delle ordinanze, rispetto alle sentenze, le quali devono contenere, invece, l’indicazione dei “motivi di fatto e di diritto” posti a loro fondamento.

Invero, deve riconoscersi una certa discrezionalità e varietà di atteggiamenti in materia da parte della Corte costituzionale che non sembra consentire una netta suddivisione ancorché legata alla gravosità della procedura di deliberazione ed alla approfondita argomentazione delle decisioni.

Sotto l’aspetto contenutistico il panorama delle decisioni è piuttosto articolato.

 

In primo luogo, vanno considerate le sentenze di rigetto, cioè quelle con le quali la corte dichiara l’infondatezza della questione. Va precisato che questa decisione non può in nessun caso essere assimilata a un accertamento di costituzionalità della norma.

Non a caso la Corte, nel dispositivo delle decisioni in esame, non dichiara la costituzionalità della norma ma la infondatezza della questione. La stessa questione dichiarata oggi infondata, può in futuro – sulla base di una diversa argomentazione ovvero in conseguenza di un’evoluzione dell’ordinamento o di dati sociali e scientifici sottesi all’ordinamento giuridico – essere ritenuta fondata e condurre alla dichiarazione di incostituzionalità della norma.

Da quanto precede emerge come la portata degli effetti della sentenza di rigetto sia limitata al caso oggetto del giudizio principale, con esclusione di efficacia per altri giudizi. Ciò significa che altri giudici potranno continuare a sollevare questioni di legittimità costituzionale relative alla medesima norma, andando incontro, al più, a ordinanze di infondatezza o manifesta infondatezza. Tale possibilità resterà preclusa, invece, al giudice a quo dal quale si è originata la questione dichiarata non fondata, ferma restando la possibilità che tale questione venga nuovamente sollevata nei successivi gradi di giudizio.

 

In secondo luogo, vanno segnalale le decisioni di accoglimento. Secondo la previsione dell’art. 136, comma 1, Cost., quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.

Va, però, precisato che se la pronuncia di incostituzionalità non può non avere effetti nel giudizio a quo, nel quale la questione è sorta, occorre altresì dire che la privazione di effetti della norma risale all’indietro fino al momento della sua entrata in vigore. L’effetto della sentenza che pronuncia l’incostituzionalità di una norma legislativa è quindi di annullamento della norma medesima, con effetti ex tunc, dal punto di vista temporale.

Non si tratta di una retroattività assoluta e senza limiti correndosi il rischio di minare profondamente la certezza dei rapporti giuridici. Al fine di evitare tale conseguenza è comunque convinzione che operino i limiti costituiti dai cosiddetti “rapporti esauriti”, ora definiti in via giudiziaria da una sentenza passata in giudicato, ora in via sostanziale come nel caso di intervenuta decadenza o prescrizione dei termini per esercitare pretese giudiziarie incidenti su quel diritto ovvero nel caso di transazione tra le parti in ordine a quel rapporto.

Un’eccezione all’eccezione dell’irretrattabilità dei rapporti esauriti è comunque posta dall’art. 30 della l. 87 del 1953 che, per evidenti ragioni di civiltà giuridica, chiarisce che nel caso in cui venga dichiarata incostituzionale una norma posta a fondamento di una sentenza penale di condanna (e in genere una norma penale di sfavore), la retroattività degli effetti della sentenza di accoglimento-annullamento non incontra limiti, travolgendo la stessa forza del giudicato. 

In terzo luogo, vanno segnalate la sentenze interpretative (di rigetto e di accoglimento) .

 

In evidenza

Dovendosi ritenere che la Corte non possa essere vincolata alle interpretazioni dei giudici rimettenti, va affermato che le leggi si dichiarano incostituzionali solo quando non è possibile dare a esse interpretazioni conformi a Costituzione.

 

Può avvenire, quindi, che la Corte, reinterpretando la norma sulla quale verte la questione di legittimità costituzionale, riesca a superare il dubbio del contrasto con la Costituzione. In genere, in tali casi, nel dispositivo della sentenza, la questione verrà dichiarata non fondata nei sensi di cui in motivazione, perché appunto il significato da attribuire alla norma è diverso da quello prospettato nell’atto introduttivo del giudizio.

Certo è che di fronte a una consolidata prassi interpretativa giudiziaria (il cosiddetto diritto vivente, specie se alimentata da pronunce della Corte di Cassazione), la Corte costituzionale può incontrare difficoltà ad adottare sentenze interpretative di rigetto che contraddicano tale orientamento comune: in tali casi, essa in genere rinvia al diritto vivente, al più fornendo ulteriori spunti per un’interpretazione costituzionalmente orientata.

Nei delicati casi in cui ritenga che il diritto vivente sia contrario a Costituzione essa può fornire una sentenza interpretativa di rigetto correttiva ma se questa interpretazione non viene accolta e non si trasforma in diritto vivente, la Corte può solo procedere ad adottare una sentenza di accoglimento che dichiari l’incostituzionalità del diritto vivente (esempio classico Corte. cost. n. 259 del 2005 in tema di limiti di durata della custodia cautelare ex art. 303, comma 2, c.p.p.).

Nel caso di giudizi in via principale, è da segnalare, poi, come può essere interesse dello stesso ricorrente (ma anche del resistente) “provocare”, per così dire, una pronuncia interpretativa della Corte, con riferimento a norme che ancora non si sono assestate con un significato univoco nell’ordinamento a causa della loro recente entrata in vigore, creando un precedente di fatto per la stessa giurisprudenza della Corte in occasione di successivi giudizi.

Il limite strutturale delle sentenze interpretative di rigetto è costituito dal grado di vincolo che esse sono in grado di produrre nei giudizi comuni. Se non si accoglie l’orientamento  che estende alle sentenze di rigetto l’efficacia erga omnes che caratterizza le sole sentenze di accoglimento, resta conseguentemente escluso ogni vincolo in senso tecnico nei confronti dei giudici diversi da quello a quo: essi valuteranno se e in che misura l’orientamento della Corte costituzionale sia convincente. Il problema si pone invece in termini diversi nei confronti del giudice a quo che ha sollevato la questione risolta dalla Corte con una reinterpretazione della norma. L’alternativa persistente nell’interpretazione scientifica è tra un vincolo positivo, che impone al giudice a quo di fare applicazione della norma nel significato enucleato dalla Corte nella propria pronuncia e un vincolo negativo che impone al giudice semplicemente di non fare applicazione della norma nell’interpretazione smentita dalla Corte costituzionale. Ammettere questo tipo di vincolo meramente negativo  significa però già avere superato la barriera della non limitabilità del monopolio interpretativo del giudice e, quindi, non sembrano sussistere ragioni per non accettare la soluzione – molto più efficace dal punto di vista pratico – del vincolo di tipo positivo.

 

In evidenza

Il problema del vincolo non si pone per le sentenze interpretative di accoglimento, le quali per il carattere dichiarativo dell’incostituzionalità di una norma presentano i caratteri e l’efficacia erga omnes tipica delle sentenze di accoglimento. Questa è la ragione per cui il passaggio da una sentenza interpretativa di rigetto a una di accoglimento è lo strumento che la Corte può utilizzare per “imporre”, per così dire, la propria interpretazione ai giudici.

  

La peculiarità di tale tipologia di pronunce rispetto alle normali sentenze di accoglimento è rappresentato dalla circostanza per cui la Corte ravvisa che da una determinata disposizione legislativa è possibile trarre una pluralità di significati normativi e che solo alcuni di questi (secondo una logica di alternatività o di progressione) si pongono in contrasto con la Costituzione. Per un’evidente ratio di conservazione degli effetti giuridici utili, la Corte non dichiara incostituzionale la disposizione, trascinando nell’annullamento di questa tutti i significati interpretativi possibili, ma colpisce soltanto quelli incostituzionali. Per questa ragione la dichiarazione di illegittimità costituzionale contenuta nel dispositivo della sentenza è limitata alla parte in cui la disposizione “x” esprime la norma “y”.

 

In evidenza

Ovviamente le sentenze interpretative di accoglimento vanno tenute distinte dalle sentenze di accoglimento parziale che incidano su parte della disposizione, testualmente intesa, poiché ritenuta incostituzionale. Le prime sono sentenze che lasciano inalterato il testo della legge, le seconde lo modificano.

 

In quarto luogo è necessario fare riferimento alle c.d. sentenze manipolative. Si tratta delle sentenze additive, ovvero sentenze che dichiarano l’incostituzionalità dell’omessa previsione di una norma che avrebbe dovuto essere presente nella disciplina di una materia e che il legislatore, per incuria o deliberatamente, ha omesso di considerare. Tipico indice di riconoscimento di tali pronunce è la formulazione del dispositivo della sentenza  in termini per cui viene dichiarata l’incostituzionalità di una disposizione nella parte in cui non prevede.

La condizione essenziale per l’adozione della sentenza additiva è che la lacuna od omissione non si presti a una pluralità di soluzioni, rientrando altrimenti nella discrezionalità del legislatore la scelta tra l’una e l’altra. Una richiesta alla Corte di intervenire in questo campo non può che determinare l’inammissibilità della richiesta, così come, in particolare per la materia penale, l’addizione richiesta alla Corte non può mai consistere nella creazione di nuove fattispecie penali. La sentenza additiva postula, invece, una disciplina, per così dire “a rime obbligate” che costituisce sostanzialmente svolgimento predeterminato di principi costituzionali e solo in questo senso appare perfettamente coerente con la posizione della Corte nel sistema costituzionale.

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